如果把1997年初國(guó)家電力公司的成立看作中國(guó)電力市場(chǎng)化的開(kāi)端，那么中國(guó)電力體制改革已經(jīng)走過(guò)近20年的歷程。一般認(rèn)為，20年的歷程可大致分為三段。第一階段從1997年至2001年，電力行業(yè)邁出了政企分開(kāi)的實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理部門與國(guó)家電力公司開(kāi)始理順關(guān)系，并探索各自運(yùn)作機(jī)制;第二階段從2002年至2014年，是落實(shí)《電力體制改革方案》，即5號(hào)文的過(guò)程;第三階段自2015年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕9號(hào))開(kāi)始，電力體制改革在全面深化改革的背景下進(jìn)入了新的探索階段。三個(gè)階段雖各以重大改革決策為標(biāo)志，但它們間的內(nèi)在聯(lián)系卻無(wú)法通過(guò)時(shí)段劃分體現(xiàn)出來(lái)，本文則是要提供一種對(duì)20年電改政策演化的解釋，以幫助大家更好地理解電改所處的位置、面臨的問(wèn)題，以及未來(lái)改革調(diào)整的方向。

國(guó)家電力公司與5號(hào)文

電力市場(chǎng)化的起步有著深刻的體制背景。改革開(kāi)放之后至20世紀(jì)90年代初，國(guó)有企業(yè)改革一直是經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)，不過(guò)隨著政企關(guān)系的深刻變化、非公有制經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的急劇變化，國(guó)有企業(yè)整體開(kāi)始陷入經(jīng)營(yíng)困難。針對(duì)這一局面，1993年的十四屆三中全會(huì)確定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并做出進(jìn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重大決策;十五屆四中全會(huì)時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的思想更加清晰。從90年代中期開(kāi)始，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”的基礎(chǔ)上，電信、電力、石油、石化、民航等領(lǐng)域內(nèi)均實(shí)施了旨在增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的戰(zhàn)略性重組和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。從這個(gè)意義上講，彼時(shí)的電力體制改革是全國(guó)整體國(guó)企改革的一部分，是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。相應(yīng)地，電力體制改革的主要問(wèn)題是，如何推進(jìn)電力行業(yè)的政企分開(kāi)，如何通過(guò)企業(yè)和市場(chǎng)而不是指令和計(jì)劃來(lái)促進(jìn)電力發(fā)展。

電力體制改革的另一面是轉(zhuǎn)變政府管理職能和推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。其中，對(duì)電力產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵改革包括財(cái)稅體制改革，以及中央與地方事權(quán)劃分改革。1994年實(shí)施的分稅制改革極大地調(diào)動(dòng)了地方和企業(yè)的積極性，有力推動(dòng)了地方和企業(yè)電力投資的增長(zhǎng)。由于地方和企業(yè)投資主要集中在電源建設(shè)，它們與國(guó)家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現(xiàn)實(shí)和潛在的沖突，這在很大程度上構(gòu)成了“二灘棄水”的一個(gè)深層次原因。不過(guò)總體而言，這些改革對(duì)于推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化是有巨大作用的。財(cái)政支出改革也在與國(guó)有企業(yè)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，目的是讓企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。國(guó)家財(cái)政在取消對(duì)國(guó)有企業(yè)直接補(bǔ)充資本金的基礎(chǔ)上，也在大幅壓縮給予國(guó)有企業(yè)的直接虧損補(bǔ)貼(到2003年，5號(hào)文實(shí)施時(shí)，這一補(bǔ)貼完全停止)。同時(shí)，中央與地方的事權(quán)也伴隨著分稅制而相應(yīng)調(diào)整(但這種劃分并未制度化和法制化，給后來(lái)中央與地方的能源和電力管理體制帶來(lái)一些不利影響)。就這些政府領(lǐng)域內(nèi)的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說(shuō)，國(guó)家電力公司是必然要成立的。

總體來(lái)看，以國(guó)有企業(yè)改革與政府機(jī)構(gòu)改革為核心的整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了電力市場(chǎng)化的起步。同時(shí)，風(fēng)起云涌的國(guó)際電力市場(chǎng)化改革浪潮也為中國(guó)帶來(lái)了理論借鑒和經(jīng)驗(yàn)參考，其最重要的作用在于使決策者認(rèn)識(shí)到，盡管階段性的改革重點(diǎn)是政企分開(kāi)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)必須定位于電力市場(chǎng)建設(shè)。所以可以看到，當(dāng)時(shí)的改革指導(dǎo)思想堅(jiān)持了自上而下和系統(tǒng)性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是《電力法》(1995年)為電力體制改革提供法制基礎(chǔ)，同時(shí)決策者要求必須提出整體性改革方案;二是由于電力體制改革與整個(gè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)緊密相關(guān)，因而盡管方案設(shè)計(jì)中也存在爭(zhēng)議，但并未影響推進(jìn)改革的基本共識(shí);三是其他領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)成熟的改革經(jīng)驗(yàn)為電力體制改革的推進(jìn)提供了借鑒和信心。因此，1997年國(guó)家電力公司的成立雖然還無(wú)法預(yù)示后續(xù)的具體改革政策，但至少反映了中央對(duì)傳統(tǒng)電力體制弊端的否定及推進(jìn)體制改革的決心。

這也就決定了，國(guó)家電力公司是一種過(guò)渡性的制度安排。新成立的國(guó)家電力公司只是一個(gè)變換了名稱的電力管理部門，其當(dāng)時(shí)的主要工作是順應(yīng)政企分開(kāi)和政府機(jī)構(gòu)改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動(dòng)建立現(xiàn)代電力企業(yè)制度。如果沒(méi)有進(jìn)一步的改革方案，那么國(guó)家電力公司將不過(guò)是一個(gè)新電力部，所以，國(guó)家電力公司的成立就已經(jīng)預(yù)示了接下來(lái)的改革方案。因此可以說(shuō)，國(guó)家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺(tái)和落實(shí)提供了明確的市場(chǎng)化改革對(duì)象并邁出了關(guān)鍵一步。

在這一過(guò)程中，對(duì)此后改革具有決定性影響的一個(gè)重要決策是國(guó)家電力公司的實(shí)體化，而不是定位于國(guó)有資本投資公司，這就在一開(kāi)始便規(guī)避了國(guó)家電力公司被橫向或縱向上過(guò)度、過(guò)快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發(fā)展大型電力企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的要求，也是基于對(duì)中國(guó)電力不均衡特征的基本判斷和實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)設(shè)定。這些戰(zhàn)略考量均體現(xiàn)在了2002年發(fā)布的5號(hào)文中。

所以說(shuō)，介紹5號(hào)文的背景離不開(kāi)對(duì)國(guó)家電力公司的分析，理解了國(guó)家電力公司也就不難理解5號(hào)文。5號(hào)文同樣受整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革浪潮推動(dòng)，方案內(nèi)容體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。而由于電力行業(yè)是從高度集中的計(jì)劃體制開(kāi)始轉(zhuǎn)型，因此經(jīng)濟(jì)體制改革所涉及的改革內(nèi)容恰恰與構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的需要一致。所以我們看到，5號(hào)文規(guī)定的所有制改革(政企分開(kāi))、組織結(jié)構(gòu)重組(廠網(wǎng)分離)、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)(競(jìng)價(jià)上網(wǎng))、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)(電監(jiān)會(huì))等核心內(nèi)容，又恰恰是電力行業(yè)內(nèi)國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)改革的基本內(nèi)容。因此，5號(hào)文確定的改革內(nèi)容天然地具有“系統(tǒng)性”特征。

這種系統(tǒng)性特征有著深刻的理論淵源。實(shí)際上5號(hào)文的主要理論來(lái)源并非電力市場(chǎng)理論，而是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論以及國(guó)有企業(yè)改革理論。有意思的是，近期學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當(dāng)時(shí)也曾就國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題貢獻(xiàn)了另一場(chǎng)著名論戰(zhàn)——“產(chǎn)權(quán)”與“市場(chǎng)”之爭(zhēng)。無(wú)論論戰(zhàn)結(jié)果如何，理論界和政策界對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的深刻認(rèn)識(shí)，奠定了5號(hào)文的基調(diào)——即在電力行業(yè)內(nèi)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業(yè)的政策實(shí)踐，客觀上為電力改革提供了相對(duì)廣闊的改革空間，面臨的改革風(fēng)險(xiǎn)也小得多。

由于理論界和政策界缺乏對(duì)電力市場(chǎng)化理論的深刻理解和對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)確把握，5號(hào)文在電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)上也存在天然缺陷，即在實(shí)施廠網(wǎng)分離的結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，沒(méi)有確定與之相適應(yīng)的目標(biāo)市場(chǎng)模式。當(dāng)然，這種設(shè)計(jì)缺陷有其必然性。受整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性布局調(diào)整的推動(dòng)，電力作為“涉及國(guó)家安全的”“自然壟斷的”“提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的”，以及“支柱”的重要行業(yè)，其改革重點(diǎn)在于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。

在這一指導(dǎo)方針下，電力體制改革的主要目標(biāo)是做大做強(qiáng)電力國(guó)有企業(yè)，在這里，電力市場(chǎng)化的程度歸根結(jié)底要服務(wù)于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。這從根本上反映了5號(hào)文在國(guó)有企業(yè)改革與電力市場(chǎng)化之間，也就是在國(guó)企改革紅利與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利之間做出微妙權(quán)衡。當(dāng)然，這一微妙權(quán)衡背后的客觀實(shí)際是，如前所述，當(dāng)時(shí)對(duì)電力市場(chǎng)理論和政策的研究水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)施完善的市場(chǎng)化改革方案的階段。

這種對(duì)改革紅利的微妙權(quán)衡也造成了5號(hào)文中的改革政策在推進(jìn)市場(chǎng)化方面都存在不到位的問(wèn)題。比如，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實(shí)施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實(shí)現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價(jià)格機(jī)制改革只能限于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)模式，進(jìn)而導(dǎo)致在試點(diǎn)失敗后，只能延續(xù)政府定價(jià)機(jī)制(從而為之后的利益沖突埋下隱患);在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)上，由于國(guó)資管理體制不到位，政企分開(kāi)也并不徹底，即便2003年國(guó)資委成立在很大程度上緩解了這一問(wèn)題，但電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)仍未以市場(chǎng)化為導(dǎo)向;而所謂的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)也僅僅是電力市場(chǎng)的“看客”，因?yàn)閮纱蠛诵谋O(jiān)管工具——價(jià)格和投資的監(jiān)管權(quán)都不在其手中。這些缺陷可以歸結(jié)為對(duì)電力市場(chǎng)的目標(biāo)模式缺乏研究和選擇。5號(hào)文最主要的遠(yuǎn)期設(shè)計(jì)應(yīng)該算是“逐步實(shí)行輸配分開(kāi)”，可是這一政策的提出在之前并無(wú)任何系統(tǒng)的理論研究支持和穩(wěn)健的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)佐證，而且時(shí)至今日，爭(zhēng)論仍存。

但這些存在缺陷的設(shè)計(jì)并不影響5號(hào)文的設(shè)計(jì)初衷和政策效果，因?yàn)槠浯_定的改革內(nèi)容足以落實(shí)階段性的國(guó)有企業(yè)改革與政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)。更重要的，伴隨著電力國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略性布局調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，電力國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)發(fā)生了深刻改變，國(guó)企改革紅利得以迅速釋放，并帶來(lái)了電力行業(yè)的迅速壯大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力得到增強(qiáng)。在這種情況下，存在先天不足的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)紛紛失敗有其客觀必然性，因?yàn)樵谘杆籴尫诺膰?guó)企改革紅利面前，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生收益似乎微不足道。

因此，回顧國(guó)家電力公司的成立與5號(hào)文的出臺(tái)及實(shí)施，我們可以發(fā)現(xiàn)它們都是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革大潮中，伴隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整而推進(jìn)的，這從根本上決定了改革政策的落腳點(diǎn)并非是建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，或者說(shuō)，這些改革的目的是釋放國(guó)企改革紅利。

9號(hào)文的困境

5號(hào)文在推動(dòng)電力行業(yè)繁榮發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了利益格局的固化，這種利益格局的固化又因?yàn)?號(hào)文中存在的固有設(shè)計(jì)缺陷而逐步顯現(xiàn)出來(lái)。2000~2007年，全社會(huì)用電量增長(zhǎng)一直快于實(shí)際GDP增長(zhǎng)，電力行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)保持了大致協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未凸顯。受2008年全球金融危機(jī)的沖擊，當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和用電量均出現(xiàn)快速下滑，不過(guò)由于立刻受到“4萬(wàn)億”計(jì)劃的刺激，2010和2011年又出現(xiàn)了高增長(zhǎng)，且用電增速再次高于實(shí)際GDP增速，問(wèn)題的爆發(fā)被繼續(xù)推遲。不過(guò)自2012年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)下行壓力日益明顯，大家對(duì)此逐步形成共識(shí)和預(yù)期。

在這種條件下，電力行業(yè)主體及地方政府開(kāi)始對(duì)既有利益分配格局，進(jìn)而對(duì)利益分配機(jī)制表達(dá)出強(qiáng)烈的改革意愿。這種改革意愿的表達(dá)與上一輪改革存在明顯差異，是由外生沖擊帶來(lái)的問(wèn)題集中爆發(fā)。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識(shí)的形成更加困難。

改革訴求的集中爆發(fā)要求新一輪電改方案盡快出臺(tái)，這給政府決策帶來(lái)了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現(xiàn)爭(zhēng)議，這又歸結(jié)到對(duì)問(wèn)題癥結(jié)的判斷：是因?yàn)闆](méi)有持續(xù)推進(jìn)5號(hào)文確定的結(jié)構(gòu)分拆，還是因?yàn)榧扔薪Y(jié)構(gòu)下的市場(chǎng)機(jī)制缺失?根據(jù)5號(hào)文，隨著廠網(wǎng)分離改革的到位，應(yīng)逐步推進(jìn)輸配分離。但到2007年“920資產(chǎn)”和“647資產(chǎn)”處置完畢時(shí)，快速發(fā)展的電力行業(yè)使得決策者并不認(rèn)同對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的政策取向，本質(zhì)上是肯定了自2002年以來(lái)的電力市場(chǎng)格局和國(guó)企改革紅利的貢獻(xiàn)。

同時(shí)，電力行業(yè)的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對(duì)市場(chǎng)模式和改革路徑的深入研究。反而國(guó)家電網(wǎng)公司為了應(yīng)對(duì)可能的輸配分離，著力加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)方案的研究，在本世紀(jì)頭十年中期推出“放開(kāi)兩頭、管住中間”的應(yīng)對(duì)策略(所謂“中間”是指輸配一體化的電網(wǎng)企業(yè))，并通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)管理實(shí)現(xiàn)公司效益的持續(xù)提升，不斷加碼反對(duì)輸配分離的依據(jù)。于是，當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和行業(yè)形勢(shì)迅速變化，利益調(diào)整訴求強(qiáng)烈時(shí)，理論界和政策界反而無(wú)法拿出系統(tǒng)性的市場(chǎng)模式與路徑改革方案。

當(dāng)然，最終的改革方案即9號(hào)文的形成過(guò)程可謂充滿博弈與爭(zhēng)議，但根本性的決定因素決非許多觀點(diǎn)所直觀理解的談判能力不平衡，而是有深刻的經(jīng)濟(jì)體制背景。對(duì)比5號(hào)文的出臺(tái)可以發(fā)現(xiàn)，5號(hào)文是大勢(shì)所趨下的水到渠成;而9號(hào)文除前述的理論準(zhǔn)備不足外，還面臨著特殊的經(jīng)濟(jì)體制約束。在全面深化改革的大背景下，財(cái)稅、國(guó)資國(guó)企、政府治理、環(huán)境保護(hù)等體制問(wèn)題也在集中出現(xiàn)，各領(lǐng)域的體制改革方案也都在制定和推進(jìn)當(dāng)中，與電力體制改革之間是平行推進(jìn)的關(guān)系，彼此缺乏協(xié)調(diào)。這也就使得9號(hào)文成為一種將視角囿于電力行業(yè)內(nèi)部的“電力”體制改革。

由于缺乏對(duì)電改系統(tǒng)性的充分重視，9號(hào)文并未提出構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的完整理念和方案選項(xiàng)，而更像是一種既定利益格局下的簡(jiǎn)單利益再調(diào)整，這從其改革內(nèi)容中能夠直觀地反映出來(lái)。當(dāng)然，9號(hào)文的最大亮點(diǎn)在于改革內(nèi)容體現(xiàn)了電力市場(chǎng)的專業(yè)性，但這里要提醒的是，缺乏系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)的改革內(nèi)容，即便具有市場(chǎng)化的外形，也很可能發(fā)揮出截然不同的效果，主要來(lái)看一下獨(dú)立輸配電價(jià)和電量市場(chǎng)化交易政策。

獨(dú)立輸配電價(jià)只能是一種過(guò)渡性制度安排，主要是通過(guò)理順電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)便利利益再調(diào)整。盡管這確實(shí)是電網(wǎng)監(jiān)管方式的重要變革，但卻無(wú)法從根本上改變其在電力市場(chǎng)化進(jìn)程中的尷尬定位。一方面，它未能與市場(chǎng)設(shè)計(jì)相結(jié)合，反而限制了市場(chǎng)模式的可選和可行集合，這在部分地區(qū)的現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)方案中已經(jīng)隱現(xiàn);另一方面，它也未能改變電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)，因?yàn)殡妰r(jià)監(jiān)管部門對(duì)資產(chǎn)有效性的核準(zhǔn)才是“準(zhǔn)許成本加合理收益”規(guī)制的關(guān)鍵所在，而目前的成本監(jiān)審與這種規(guī)制方法所要求的成本核準(zhǔn)并不一致，這恰是目前的監(jiān)管體制和監(jiān)管能力所欠缺的。此外，輸配電價(jià)政策未能協(xié)調(diào)好與現(xiàn)有電價(jià)政策的關(guān)系，比如針對(duì)大用戶實(shí)施的兩部制定價(jià)，其容量電價(jià)本質(zhì)上是一種第二輸配電價(jià)，其存在依據(jù)與現(xiàn)行輸配電價(jià)政策設(shè)計(jì)存在沖突，進(jìn)而使大用戶承擔(dān)了不合理的雙重負(fù)擔(dān)，但有觀點(diǎn)仍在以“公平”名義支持這一政策。這種狀況使得獨(dú)立輸配電價(jià)政策在國(guó)企監(jiān)管和電力市場(chǎng)改革中處于“前不著村，后不著店”的位置，其最大作用在于理順傳統(tǒng)的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，此種功能定位也決定了其推進(jìn)落實(shí)也很可能困難重重。

推進(jìn)所謂電量市場(chǎng)化交易，改變的是傳統(tǒng)體制下的產(chǎn)品標(biāo)的物(即電量)的分配方式。新創(chuàng)造出來(lái)的電量競(jìng)爭(zhēng)與電力資源優(yōu)化配置是性質(zhì)截然不同的問(wèn)題，電力的商品屬性仍未得到確認(rèn)，本質(zhì)上仍屬于變型的計(jì)劃。這種放開(kāi)計(jì)劃電量的改革因其固有缺陷，很難有效解決傳統(tǒng)體制下的電量分配問(wèn)題，無(wú)論是由于設(shè)計(jì)本身還是外部干預(yù)，這種制度自然難以長(zhǎng)久維持。特別是由于外部經(jīng)濟(jì)及行業(yè)形勢(shì)變化時(shí)，這種安排的脆弱性更是顯而易見(jiàn)。而且這種安排著眼于短期利益調(diào)整，既無(wú)法解決短期內(nèi)的配置效率問(wèn)題，也無(wú)法為市場(chǎng)提供長(zhǎng)期的發(fā)展激勵(lì)，本質(zhì)上，這種安排將會(huì)損害電力行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展能力。如果缺乏必要的配套改革跟進(jìn)，目前所謂的“市場(chǎng)化交易”也很難避免上一輪改革中競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)的命運(yùn)。

對(duì)交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)改革和自備電廠的政策分析不再展開(kāi)，但它們同樣反映了服務(wù)于簡(jiǎn)單利益再調(diào)整的政策導(dǎo)向。更重要的是，盡管9號(hào)文內(nèi)容豐富，但仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)觸及以現(xiàn)貨市場(chǎng)為核心的電力資源配置機(jī)制，即市場(chǎng)模式選擇和電網(wǎng)體制改革。實(shí)際上，行文至此，真正值得深入討論的電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)問(wèn)題才剛剛提及，但這里只說(shuō)明兩點(diǎn)。

第一，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)并不可怕。目前市場(chǎng)中各類主體，包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和用戶群體等等及潛在的市場(chǎng)進(jìn)入者，都會(huì)因?yàn)橐袁F(xiàn)貨市場(chǎng)為核心的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系而受益。更重要的是，現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)對(duì)計(jì)劃電量制下業(yè)已存在的合同安排有極大的包容性，通過(guò)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，比如政府間協(xié)議都可以通過(guò)規(guī)制合同形式而融入電力市場(chǎng)。合理的現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)有的物理系統(tǒng)有極大的適應(yīng)性。在這里，我們需要突破的是對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)理念的理解，而不是對(duì)國(guó)外特定現(xiàn)貨市場(chǎng)模式的模仿，在中國(guó)最先出現(xiàn)的現(xiàn)貨市場(chǎng)可能是不同于任何一種現(xiàn)存模式，但卻能夠適應(yīng)中國(guó)(地區(qū)性)的國(guó)情。

第二，電網(wǎng)體制改革是電力市場(chǎng)化的關(guān)鍵。簡(jiǎn)單從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明：首先，粗略地講，最基本的電力商品實(shí)際上包括“發(fā)電”和“輸送”，電力需要優(yōu)化配置，電網(wǎng)資源同樣需要優(yōu)化配置，需要價(jià)格引導(dǎo)，所以輸配電價(jià)改革必須要納入電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)之中綜合考慮。其次，電力市場(chǎng)不同于普通商品，調(diào)度發(fā)現(xiàn)電力商品的真實(shí)價(jià)值，結(jié)算向市場(chǎng)主體傳遞經(jīng)濟(jì)信號(hào)，相應(yīng)的調(diào)度體制和結(jié)算體制本身就是競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的應(yīng)有內(nèi)容。

總之，9號(hào)文缺乏類似5號(hào)文的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，看似豐富的改革政策實(shí)際上各自為政。然而“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的改革理念很難真正對(duì)癥下藥，或者說(shuō)9號(hào)文的各項(xiàng)改革措施將很可能，甚至已經(jīng)在掉入“囚徒困境”的陷阱，即旨在解決問(wèn)題的各項(xiàng)政策，最終會(huì)使問(wèn)題更糟。破解“囚徒困境”的關(guān)鍵恰在于系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。

新的頂層設(shè)計(jì)

回顧電改20年，我們看到了推進(jìn)改革進(jìn)程的主導(dǎo)力量的新變化，即中國(guó)電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入了以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利持續(xù)國(guó)企改革紅利，并讓兩種紅利協(xié)調(diào)釋放的新階段。如果說(shuō)，5號(hào)文的側(cè)重點(diǎn)在于釋放國(guó)企改革紅利，那么9號(hào)文，則開(kāi)始推動(dòng)釋放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利，只是目前這種努力仍停留在簡(jiǎn)單的利益再調(diào)整層面上。但這個(gè)階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭(zhēng)議聲中前進(jìn)，許多認(rèn)識(shí)仍要統(tǒng)一，許多誤區(qū)仍待澄清。

必須承認(rèn)，世界上沒(méi)有完美的政策，我們分析改革政策存在的問(wèn)題并不意味著否定其價(jià)值，而是為了更好看清前進(jìn)方向。如果說(shuō)5號(hào)文體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性，而在電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)方面存在欠缺的話，那么9號(hào)文則體現(xiàn)了另一個(gè)極端，即重視了電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的專業(yè)性，但卻缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)的視野。從這個(gè)角度來(lái)講，我們可以大膽預(yù)測(cè)，下一步能夠引導(dǎo)電力體制改革取得突破性進(jìn)展的頂層設(shè)計(jì)一定兼具系統(tǒng)性和專業(yè)性。同時(shí)，這一突破將取決于兩項(xiàng)緊密聯(lián)系又各有側(cè)重的改革政策，現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)和電網(wǎng)體制改革，這也是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利順利接續(xù)國(guó)企改革紅利，并持續(xù)協(xié)調(diào)釋放兩種紅利的必然選擇。

我們應(yīng)該做的工作有兩個(gè)。首先，要通過(guò)理論去凝聚共識(shí)。國(guó)內(nèi)對(duì)電力市場(chǎng)的理解千差萬(wàn)別，用市場(chǎng)化概念包裝計(jì)劃思維的觀點(diǎn)比比皆是。不從思維方式上轉(zhuǎn)變決策者和行業(yè)主體的思想認(rèn)識(shí)，真正的市場(chǎng)化改革方案難以出現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)了解，當(dāng)無(wú)人不談改革的時(shí)候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當(dāng)電力體制改革進(jìn)程的諸多當(dāng)事主體，無(wú)論是各中央政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方政府和用戶都有不同的訴求時(shí)，用理論統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的重要性就顯得愈發(fā)重要，這也是上一輪改革和國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)給我們的重要啟示。其次，要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與工程技術(shù)理論融合，探索中國(guó)特色的電力市場(chǎng)模式。電改是個(gè)系統(tǒng)工程，它既要讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)電力系統(tǒng)中的資源配置，又必須尊重物理規(guī)律和特殊國(guó)情。所以只有加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個(gè)既尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又尊重電力系統(tǒng)的真正的市場(chǎng)化改革方案。

首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年第1期

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任 馮永晟